[摘要]置換將覆蓋2013年6月底地方政府的1.86萬億債務，但不是拆了東墻補西墻。

騰訊財經綜合報道 6月10日，財政部公告，財政部于3月下達了第一批1萬億元置換債券額度后，近日下達了第二批1萬億元置換債券額度。第二批置換債券資金將用于償還2013年6月審計結果中的地方政府負有償還責任的1.86萬億到期債務。且優先置換高息債務；不得用于償還應由企事業單位等自身收益償還的債務；不得用于付息，不得用于經常性支出。

發行方式仍為公開發行與定向承銷相結合。財政部還要求，新增債券資金要用于國務院確定的重點方向，優先用于保障在建公益性項目后續融資。

專家表示，債務置換加速，實際是經濟下行壓力下穩增長緊迫性的要求。在保障在建項目融資和資金鏈不斷裂的同時，處理好化解債務與穩增長的關系。

財政部官員強調，定向承銷不是“行政攤派”，而是地方財政部門與特定債權人雙方在平等自愿的基礎上，就債券發行利率等要素進行協商，協商充分反應各方意愿。

置換范圍為何？覆蓋2015年到期的1.86萬億政府債務

按照財政部負責人說法，第二批置換債券資金用途與第一批相同，必須用于償還審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務中，2015年到期的債務本金。地方政府已經安排其他資金償還的，可以用于償還審計確定的政府負有償還責任的其他債務本金。

財政部明確表示，第一批置換債券置換范圍為2013年政府性債務審計確定截至2013年6月30日的地方政府負有償還責任的存量債務中、2015年到期需要償還的部分，即前述1.86萬億元。

而兩批總計總計2萬億元的置換債券顯然高于上述1.86億元到期的政府債務。那多出來的額度用途何在？

對此，第一財經日報采訪中債資信公共機構首席分析師霍志輝表示，考慮到地方政府歷史上存在一些逾期債務，累計起來將近2萬億元，因此第二批置換債券額度為1萬億元。

中金債券分析師陳健恒認為，第二批1萬億置換債券的置換范圍可能包含了2013年6月末到2014年底新增債務在今年到期的債務量。

對置換債券資金用途，財政部明確規定是為償還地方政府債券，不能用于償還應由企事業單位等自身收益償還的債務；不得用于付息，不得用于經常性支出。

一萬億額度如何分配？

同時，一萬億的總額度地方如何分配，第一財經日報援引一位地方財政人士消息稱，當地近期拿到了第二批置換債券額度。置換債券定向承銷發行額度主要根據債務中銀行貸款額度，來和銀行等機構協商進行定向承銷，需要銀行的配合。每個地方定向承銷額度不一樣。

目前已有省份進行第二批置換債券發行工作，湖北省第二批置換債券額度為200億元，新疆第二批置換債券額度為138億元。

是否還有第三批置換債券？或許有但額度暫難確定

目前財政部并未披露2013年6月末到2014年底新增地方政府債務數字，不過各地最新債務數字已經上報給財政部，并經過核查。

民生證券宏觀研究員李奇霖認為，考慮到2014年的債務延期、審計結果之后的新增債務以及或有債務的再甄別，2萬億之后可能還有第三批的置換。

但具體第三批額度多少，李奇霖表示，隨著PPP模式的推進不斷深化，存量項目的轉型有了細化的安排，符合要求的項目成功轉型后地方政府的債務壓力將得到緩解，債務置換的規?？赡軙p小，根據之前的債務測算，置換債的規模估計在2.8萬億以內。

霍志輝則表示，考慮2013年6月底至2014年底新增政府債務規模，預計2015年到期的地方政府負有償還責任債務規模約3萬億元，未來還有可能繼續下發置換債券額度，主要取決于2014年地方政府債務甄別結果和上報全國人大批準情況。

為何發行置換債券？專家稱不是“拆了東墻補西墻”

置換債券，實際是發行地方政府債券置換存量債務的簡稱，并不是一種新的債券品種。

2014年8月31日，全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案規定，地方政府債務通過發行地方政府債券舉借。但《新預算》法實施之前已經形成的債務怎么辦呢？為此，2014年9月21日，國務院印發的43號文明確，納入預算管理的地方政府存量債務可以發行地方政府債券置換。因此有了發行債券置換存量債務的做法。

清華大學經濟管理學院副院長白重恩：這個不是“拆東墻補西墻”，現存債務不能不管了，讓地方政府違約，讓債券項目停下來，這對整個金融市場 和宏觀經濟的影響太大，所以要處理好存量債務，這是一個長期目標和短期過渡有效平衡的結果。

在財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚看來，置換存量債務，就是在財政部甄別存量債務的基礎上把原來融資平臺代表政府的理財產品、銀行貸款，期限短，利率高的債務置換成低成本，期限長的債務。

趙全厚解釋，舊的政府債務，有3年的、3-5年的，一段時間就要還一次，現在置換成7年、10年的，債務流動性風險降低了。因為政府發債比融資平臺的融資成本還是要低。前段時間進行了債務甄別，在甄別的基礎上進行。融資平臺或有債務，甄別后，其中代替政府借的，早點置換，以便納入政府債務。

而且地方政府債務迎來還款高峰同時，財政收入在減少。根據瑞銀證券的估計，名義經濟增速放緩和稅制改革可能導致地方政府收入比預算低3000億元；土地出讓收入下滑可能導致地方政府自主支出資金比預算低5000億元。

發行方式如何？公開發行與定向承銷結合 銀行并不虧

定向承銷方式發行置換債券，由地方財政部門與銀行等特定債權人按市場化原則協商，進行定向承銷。

有一種針對“定向承銷”的疑慮――欠錢的是政府，“你找我定向承銷”，我心里不樂意，但我敢不接受嗎？對此，財政部相關負責人一再強調“市場化”和“充分協商”這兩個關鍵詞。

央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶云表示嗎，通過定向承銷的方式把承銷團集中在一起，進行充分的溝通，政府和承銷團的充分溝通，避免了可能出現的一些不確定性。

財政部有關負責人表示，從近期發行結果來看，已定向發行的地方政府債券由于暫時不能在銀行間市場進行現券交易，流動性弱于公開發行的地方政府債券，其發行利率總體高于公開發行的地方政府債券利率，基本反映了市場化定價的結果。

而對于銀行，置換畢竟是意味著高利率貸款變成了低利率債券，那么銀行是不是“吃虧”了呢？

對此，財政部有關負責人表示，并非如此。一是從經營風險方面看，地方政府債券由省級政府納入預算，統籌償還，信用明顯高于融資平臺公司貸款。二是從稅收方面看，銀行貸款對應的利潤應繳納25％的企業所得稅，地方政府債券利息所得免征企業所得稅，如扣除免稅因素，利差明顯縮小。

每日經濟新聞援引瑞銀首席經濟學家汪濤觀點稱，置換債券對銀行也是一種壓力釋放。瑞銀估算，每置換5萬億元貸款，銀行體系貸存比將降低4個百分點，而由于債務置換可以改善地方政府債務的可持續性，信貸風險和不良貸款的生成速度也將顯著降低，銀行系統整體資產質量應會有所改善。